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"Amnistía" en materia de prevención de lavado de dinero y otras cuestiones relevantes

México ha demostrado su interés en prevenir y combatir el lavado de dinero en actividades no financieras mediante la publicación de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y una serie de acciones como son: (i) la presentación de iniciativas tendientes a reforzar el sistema diseñado para prevenir y combatir ese delito; y (ii) la implementación de programas que buscan fomentar el conocimiento y cumplimiento del marco normativo de la materia.


El país ya cuenta con todo un sistema que permite prevenir, detectar y sancionar a aquellos que realicen alguna “Actividad Vulnerable” y no cumplan con las obligaciones previstas en ley, pero, debe reconocerse que aún hay ciertas áreas de oportunidad en el sistema mexicano, como lo son la verificación del cumplimiento y la aplicación de sanciones, por lo que es importante que las autoridades mexicanas valoren las evaluaciones y recomendaciones realizadas por los organismos nacionales e internacionales de la materia.


Con la intención de reforzar el sistema de prevención de lavado de dinero, las autoridades han anunciados sus dos principales estrategias, la primera, el otorgamiento de una “amnistía” a todos los sujetos obligados que satisfagan los requisitos previstos en las normas que están próximas a emitirse; y, la segunda, la implementación de programas de auditorías y sanciones a los sujetos obligados que incumplan con las leyes de la materia (una vez concluida la amnistía).




I. ANTECEDENTES EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE LAVADO DE DINERO.

Grupo de Acción Financiera Internacional y sus Recomendaciones.


El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) es un organismo intergubernamental que establece estándares mínimos y promueve la implementación efectiva de marcos regulatorios, legales y operativos en materia de combate al delito de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.


Así, el GAFI define al lavado de dinero (activos) como el procesamiento de las ganancias derivadas de la actividad criminal para disfrazar su procedencia ilícita permitiendo a los criminales gozar de ellas sin arriesgar su fuente.


Este organismo ha emitido una serie de Recomendaciones en materia de antilavado desde 1990, la más reciente, en el año 2012; las cuales constituyen esquemas que contienen medidas para combatir, de manera completa y consistente, el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo.


Para efectos del presente estudio cobran relevancia las siguientes recomendaciones:

· Recomendación 22: Actividades y Profesiones No Financieras designadas (APNFD)- Debida diligencia del cliente

· Recomendación 23: APNFD: Otras medidas.

· Recomendación 28: Regulación y supervisión de las APNFD

· Recomendación 29: Unidades de Inteligencia Financiera


II. LEY FEDERAL PARA LA PREVENCIÓN E IDENTIFICACIÓN DE OPERACIONES CON RECURSOS DE PROCEDENCIA ILÍCITA.


Como parte de la adopción de las recomendaciones del GAFI en materia de actividades no financieras, México ha llevado a cabo una serie de acciones para combatir el lavado de dinero, la más importante (basada en la recomendación 28) fue la promulgación de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (“LFPIORPI” o “la ley”) en octubre de 2012, que entró en vigor en septiembre de 2013.

La referida ley tiene por objeto proteger al sistema financiero y a la economía nacional al establecer medidas y procedimientos para prevenir y descubrir actos u operaciones que se relacionen con recursos de procedencia ilícita, y tiene como finalidad recabar elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, así como desarticular las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar se financien con estos recursos.


La LFPIORPI prevé un catálogo de actividades llamadas “Actividades Vulnerables”[2], las cuales comprenden operaciones que, por su naturaleza, pudieren facilitar la comisión del delito de lavado de dinero; así, ante la celebración de estas actividades, la ley prevé una serie de obligaciones, dentro de las cuales se encuentran las siguientes:


1. Registrarse en el portal de prevención de lavado de dinero;


2. Designar un representante para el cumplimiento ante la autoridad correspondiente;


3. Integrar el Manual de Prevención de Lavado de Dinero, que debe contener las políticas para identificación del cliente y su nivel de riesgo, criterios internos, etcétera;


4. Identificar a las personas “Clientes y Usuarios” con los que se celebran las operaciones; verificar su identidad, recabar información sobre su actividad e identificar al Beneficiario Controlador;


5. Integrar los expedientes únicos en materia de prevención de lavado de dinero;


6. Presentar los avisos en la forma y términos legales;


7. Custodiar, proteger, resguardar y evitar la destrucción u ocultamiento de la información y documentación soporte y;


8. Brindar las facilidades necesarias para que se lleven a cabo las visitas de verificación por parte de las autoridades correspondientes.



Principales Sanciones.


Así, en razón de que las obligaciones referidas, la LFPIORPI prevé un catálogo de multas a quienes las incumplan, la más baja puede ser por un monto de $16,898.00 y, las más altas van desde $844,900.00 hasta la cantidad de $5´491, 850.00, en su caso, o, del 10% al 100% del valor del acto u operación, por cada obligación omitida, según sea el caso.

Respecto a ello cabe hacer énfasis en que las sanciones se impondrán por cada una de las obligaciones que no hayan sido cumplidas en el tiempo y en las formas señaladas en la referida ley, es por ello que los sujetos obligados que incumplen con las obligaciones, como es para el caso de la presentación de los avisos, se hacen acreedores a multas sumamente relevantes. Así, existen varios casos de multas millonarias impuestas a quienes realizan actividades vulnerables derivadas de la comisión de múltiples infracciones.


Para mayor comprensión de las conductas sancionadas y las multas impuestas les proporcionamos la siguiente tabla[1]:




[1] Diario Oficial de la Federación. LEY FEDERAL PARA LA PREVENCIÓN E IDENTIFICACIÓN DE OPERACIONES CON RECURSOS DE PROCEDENCIA ILÍCITA (2012). México. Artículo 53 y 54.



Uso de Efectivo y Metales.


Asimismo, es importante mencionar que la LFPIORPI prevé límites para el uso de efectivo y metales en la celebración de determinadas operaciones, es decir, no podrá hacerse uso de efectivo sobre los montos señalados y, en consecuencia, deberán utilizarse otras formas de pago (normalmente financieras).


Los límites referidos tienen como principal objetivo establecer un parámetro que servirá a las autoridades para hacer presumible que, en caso de que se excedan, los sujetos obligados llevan a cabo operaciones con recursos provenientes de actividades ilícitas; los limites a los que hacemos referencia son los siguientes:




Unidad de Inteligencia Financiera.


Asimismo, como parte de la implementación de las Recomendaciones del GAFI[6], México creó la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF 7-05-2004), la cual, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 15 y relativos del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, es la instancia encargada de implementar y dar seguimiento a mecanismos de prevención y detección de actos, omisiones y operaciones que pudieran favorecer la comisión de los delitos de lavado de dinero y terrorismo y su financiamiento.


De acuerdo con lo anterior, las principales facultades y funciones de la UIF en la materia son las siguientes:


• Interpretar la LFPIORPI y atender las consultas respecto a dicha ley.

• Recibir y analizar los avisos y reportes de las operaciones de los sujetos obligados.

• Analizar las operaciones y los Avisos.

• Trabajar coordinadamente con las autoridades competentes para detectar operaciones probablemente vinculadas con Operaciones con recursos de Procedencia Ilícita.

• Presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público de la Federación.


Funciones del SAT.


Aun cuando la autoridad responsable del cumplimiento de las normas en materia de antilavado de dinero es la UIF, el SAT tiene una participación en la prevención, detección y sanción de los infractores de la LFPIORPI pues es esta autoridad quien lleva a cabo las auditorías a los sujetos obligados y, en consecuencia, es quien determina las sanciones que les son aplicables.


No debe de perderse de vista que la principal función del SAT es la recaudación de impuestos y que, para tal función, cuenta con una serie de herramientas y funciones que le permite identificar a los contribuyentes, las actividades económicas a las que estos se dedican, sus ingresos, entre otros aspectos relevantes, por ello resulta de suma importancia la participación del SAT en la prevención del lavado de dinero porque, aun cuando no debería hacer uso de la información que posee en su calidad de autoridad recaudadora de impuestos, se presume que para efectos internos y, en el desarrollo de las auditorías por lavado de dinero, hace uso de dicha información para identificar, de manera más certera, a los contribuyentes que realizan actividades vulnerables y son susceptibles al lavado de dinero.


III. INICIATIVA DE DICTAMEN OBLIGATORIO PARA LAS PERSONAS QUE REALIZAN ACTIVIDADES VULNERAABLES.


Derivado del compromiso constante de las autoridades de combatir el lavado de dinero, el 8 de noviembre de 2018 la Senadora Minerva Hernández Ramos presentó ante el Senado de la República una iniciativa de reforma a la LFPIORPI que versa, principalmente, en incluir la figura de las Auditorías Externas como obligatorias para las personas que realizan actividades vulnerables.


La finalidad de esta iniciativa es coadyuvar de alguna manera al SAT en el desahogo de su función como autoridad responsable de verificar el cumplimiento de la ley para sujetos que no poseen la calidad para ser consideradas como Entidades Financieras, ya que, al no ser suficientes para esta institución los recursos económicos y humanos, su revisión constante al cumplimiento de esta ley es vaga y, como consecuencia, los sujetos a los que les es aplicable la legislación no cumplen de manera correcta con sus obligaciones en materia de antilavado de dinero.


La iniciativa prevé, principalmente, implementar la obligación de las Auditorías Externas para aquellas personas (No entidades financieras) que realicen “Actividades Vulnerables” en términos de la LFPIORPI; dichas auditorías consistirían en una revisión del cumplimiento de la referida ley por parte de un auditor externo independiente, que deberá ser un oficial de cumplimiento certificado por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que elaborará un informe anual como resultado de dicha revisión.


A la fecha no se tiene conocimiento de que la iniciativa referida haya sido discutida por los miembros del Poder Legislativo.


IV. “AMNISTÍA” EN MATERIA DE ANTILAVADO DE DINERO.


Asimismo, con la finalidad de fomentar el cumplimiento de la LFPIORPI por parte de los sujetos obligados a ello (y derivado del incumplimiento generalizado de la ley que ha llevado a la determinación de multas millonarias), se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF 28-12-2018) la Ley de Ingresos Federales (LIF) para el Ejercicio Fiscal de 2019[7], misma que prevé, en su artículo décimo cuarto transitorio, el establecimiento de un programa de autorregularización en materia de Prevención de Lavado de Dinero (equivalente a una “amnistía” en la materia).


Dicho programa prevé la posibilidad de que NO se impongan multas a los sujetos obligados que hayan incumplido las obligaciones previstas en la LFPIORPI en el periodo comprendido del 1 de julio de 2013 al 31 de diciembre de 2018, así como la posibilidad de que se condonen las multas determinadas en el periodo de referencia.


Respecto a lo anterior, el SAT debe emitir y publicar en el DOF las Reglas de Carácter General (RCG) que regulen la aplicación del programa de autorregularización, en un plazo máximo de 60 días contados a partir de que la LIF entró en vigor, plazo que, a la fecha, está corriendo.


En todo caso, estas RCG incluirán la obligación de que regularicen el cumplimiento de las obligaciones omitidas, por lo que es fundamental que las personas que deseen acogerse a la “amnistía” identifiquen sus obligaciones y cuenten con los medios para cumplirlas, pues de lo contrario no podrán beneficiarse de la “amnistía”.


No debe perderse de vista que las autoridades han señalado reiteradamente que ésta será la última “amnistía” que se dará en la materia y posteriormente iniciarán amplios programas de auditorías y sanciones.


V. NUESTROS COMENTARIOS.


México ha tratado de adoptar plenamente todas las recomendaciones que le ha hecho el GAFI, inicialmente, como comentamos, mediante la publicación de la LFPIORPI y la creación de una autoridad competente que es la UIF.


En este sentido, el Poder Legislativo, en la tarea de seguir cumpliendo con dichas recomendaciones, ha presentado, a través de sus miembros, iniciativas que refuercen la legislación de la materia; por ello, en atención a la recomendación 15 del GAFI, y tomando como base los modelos y figuras jurídicas implementadas en la legislación financiera en materia de antilavado, se presentó una iniciativa para implementar la figura de las auditorías internas y externas para aquellos que realicen “Actividades Vulnerables”.


Cabe precisar que implementar esta obligación respecto a los sujetos distintos de las entidades financieras no constituye una validación de que los mismos estén cumpliendo de manera total y correcta con las obligaciones previstas en la LFPIORPI pero, constituye una gran herramienta para: (i) garantizar que los mismos están dando cumplimento a la ley; (ii) coadyuvar a el SAT a disminuir su carga administrativa y; (iii) principalmente, reforzar todo el sistema de prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita que se ha creado en México.


Así, consideramos que, tanto la implementación de la figura de las auditorías, como el aumento en la imposición de las multas previstas en la LFPIORPI son ya una reacciones inminentes del gobierno en materia de prevención del lavado de dinero pues buscan fomentar su cumplimiento y combatir más eficazmente la comisión del delito de lavado de dinero.


Por otra parte, resulta claro que el gobierno de México busca reforzar el cumplimiento de la LFPIORPI, no solo mediante la imposición de multas elevadas, sino también mediante el incentivo de los sujetos a través de programas de autorregularización como al que hacemos referencia, con el que se busca condonar las multas determinadas o las que pudieren determinárseles con motivo de la infracción de la LFPIORPI.


Este programa de autorregularización o “amnistía” al que nos referimos es un último llamado de las autoridades a acatar las normas, pues, con posterioridad a este programa se han anunciado intensas campañas de visitas de verificación y procedimientos sancionadores.


Esta “amnistía” es la primera de esta naturaleza que ha sido otorgada desde que la LFPIORPI entró en vigor y, a la fecha, no se tiene conocimiento de que la actual administración otorgue más beneficios en la materia que los concedidos en los artículos transitorios de la LIF, por ello, insistimos en que todos los sujetos obligados recaben y preparen la información y documentación necesaria para que, una vez publicadas las RCG, se determinen las estrategias legales convenientes para dar cumplimiento a todas las obligaciones en materia de prevención de lavado de dinero aprovechando los beneficios que se conceden en la LIF.


Cabe recordar que la actual LFPIORPI NO prevé la figura del “cumplimiento espontáneo”, es decir, NO prevé que, para el caso en que los sujetos obligados cumplan con sus obligaciones, aun cuando sea de manera tardía, estos NO sean sancionados; incluso, la LFPIORPI sanciona (en algunos supuestos) con el mismo rigor a quien incumple que a quien cumple tarde con sus obligaciones; por lo anterior, es que resultan de suma importancia los beneficios otorgados en la LIF para el 2019.


VI. CONCLUSIONES.


Es importante reconocer que los esfuerzos realizados por las autoridades mexicanas con relación a la prevención, detección y combate del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo han tenido buenos frutos, cuestión que puede desprenderse del “Informe de Evaluación Mutua[8]” de México (2017).


Algunos de los resultados obtenidos de dicho informe son los siguientes: (i) se reconoce que México tiene un sistema técnico y legal desarrollado; (ii) existe un mayor grado de efectividad en las áreas de supervisión del sector financiero, inteligencia financiera, cooperación nacional e internacional, entre otras; y (iii) México cuenta aún con ciertas áreas de oportunidad como pueden ser la investigación y persecución del lavado de dinero, la supervisión de actividades vulnerables, así como de la identificación de los beneficiarios controladores de las operaciones.


Es claro que son dos las principales acciones que se están llevando a cabo para combatir el lavado de dinero en el país; la primera, la sanción de infractores a través de elevadas multas por cada incumplimiento; y, la segunda, la presentación de iniciativas de reforma a la LFPIORPI y a otras leyes que fortalezcan y promuevan el cumplimiento formal del marco normativo de las materias que nos ocupan.


Como hemos mencionado, las autoridades han comenzado a actuar en la materia, mediante la verificación y sanción de los infractores de la LFPIORPI, por ello, es importante que todos aquellos que realicen alguna actividad vulnerable comprendan sus obligaciones y comiencen a cumplirlas adecuada y regularmente, así como que se autorregularicen en los términos comentados.

[1] FATF y GAFILAT (2018), Medidas anti lavado y contra la financiación del terrorismo - México, Informe de Evaluación Mutua, FATF, Paris www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/mer-mexico-2018.html


[2] Conocidas como Actividades y Profesiones No Financieras Designadas (APNFD) para efectos del GAFI.


[3] Diario Oficial de la Federación. LEY FEDERAL PARA LA PREVENCIÓN E IDENTIFICACIÓN DE OPERACIONES CON RECURSOS DE PROCEDENCIA ILÍCITA (2012). México. Artículo 53 y 54.


[4]El 10 de enero de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el nuevo valor de la Unidad de Medida y Actualización ($84.49), mismo que entrará en vigor a partir del 1º de febrero de 2019. El valor anterior de la UMA era de $80.60.


[5] El 10 de enero de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el nuevo valor de la Unidad de Medida y Actualización ($84.49), mismo que entrará en vigor a partir del 1º de febrero de 2019. El valor anterior de la UMA era de $80.60.


[6] Recomendación 29 del GAFI.


[7] La LIF entró en vigor el 1° de enero de 2019.


[8] Proceso de evaluación realizado conjuntamente por el GAFI y el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT).


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